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La formación de una política social: el caso del
Programa de Renovación Habitacional Popular en
la ciudad de México
Emilio Duhau*
EJ Programa de Renovación Habitacional Popular constituye la respuesta de m a y o r
envergadura dada por el gobierno mexicano a la problemática habitacional resultan-
te de los sismos de septiembre de 1985. En este artículo se formula una caracteriza-
ción de esta respuesta, en términos de las definiciones y supuestos gubernamentales,
los aparatos estatales y los actores sociales concurrentes en su realización.
Se presenta un conjunto de datos básicos sobre el programa y se proporciona
una interpretación del modo en que fueron resueltas las cuestiones básicas a las
que debió darse respuesta a fin de concretarlo.
A modo de conclusión se desarrollan algunas reflexiones sobre los efectos socia-
les previsibles, cuestionándose la visión de que la definición de un régimen de pro-
piedad privada plena para las viviendas financiadas mediante el programa dará
lugar a un proceso de especulación inmobiliaria que operará en detrimento de las
f a m i l i a s beneficiarías.
El programa gubernamental de reconstrucción de viviendas actualmente
en ejecución en el área central de la ciudad de México, iniciado por el
gobierno federal con el decreto de expropiación de predios publicado el
11 de octubre de 1985, presenta un conjunto de características específicas
y en alguna medida novedosas; éstas deben ser analizadas considerando
el conjunto de circunstancias coyunturales emergentes del sismo de sep-
tiembre y la interacción de los diferentes actores colectivos, órganos esta-
tales, intereses y demandas presentes específicamente en la definición de
la política de reconstrucción.
Nos proponemos aquí analizar el programa de reconstrucción habita-
cional como política social, es decir, como conjunto de acciones guber-
namentales orientadas a la cobertura de necesidades de la población a tra-
vés de mecanismos que sustituyen total o parcialmente los mecanismos
del mercado.1 El que hablemos de "necesidades" no implica, vale acla-
rarlo desde el principio, ninguna afirmación acerca de la orientación de
la política objeto de análisis, ni una definición apriorística acerca de en
qué medida "beneficia" a un determinado sector de la población.
Las políticas estatales y en particular aquellas que implican irmova-
* Departamento de sociología de la UAM-Azcapotzalco.
1 Ciertos desarrollos teóricos recientes sobre política social, tienden a adop-
tar explicaciones de carácter funcional (Gough, 1979 y Offe, 1984), que no com-
partimos. Provisionalmente hemos adoptado esta definición que evita las connota-
ciones de tipo funcional.
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
ciones en la política social, no pueden ser interpretadas sólo como el resul-
tado de una estrategia racional dentro de la cual estén previstos todos los
efectos resultantes; por ello, los desarrollos e innovaciones de la política
social del Estado no pueden ser concebidos como la causa de condicio-
nes o cambios sociales concretos, sino sólo como el iniciador de interac-
ciones conflictivas cuyo resultado es abierto y ambivalente.
Así, el análisis de un programa como el de reconstrucción debe apuntar
a la consideración de sus efectos sociales procurando responder a preguntas
como las siguientes: ¿qué beneficios inmediatos, costos y perspectivas eco-
nómicas son generados por un nuevo programa de política social?, ¿qué
categorías de "personas afectas" son colocadas en relaciones de compe-
tencia o cooperación por el programa?, ¿en qué medida aquellos que son
afectados pueden realmente exigir determinados beneficios, oponerse u
obstruir regulaciones que les resultan desventajosas?, ¿hacia quiénes puede
trasladar las cargas específicas resultantes un determinado grupo afectado?,
¿qué grupo de poder tiene la posibilidad de bloquear la ejecución admi-
nistrativa del programa? (Offe, 1984: 106-108).
El Programa de Renovación Habitacional Popular (PRHP) está, por defi-
nición, limitado temporalmente, pero no así sus efectos ni los actores colec-
tivos y grupos sociales involucrados. Dado que actualmente (noviembre
de 1986) nos encontramos a poco más de un año de iniciada la formación
del programa y que, por consiguiente, sus efectos sociales están cuando
mucho insinuados, en el presente trabajo el eje de exposición estará dado,
más que por una evaluación de los resultados desde la perspectiva de la
población "beneficiaria", por la especificación de los procesos presentes
en su formación, considerando el marco institucional definido, los gru-
pos sociales y actores colectivos involucrados, y las demandas e intereses
en juego.
I. Los damnificados y la definición gubernamental del PRHP
En términos del problema que aquí nos ocupa - l a formación de la polí-
tica social de reconstrucción habitacional en el área central de la ciudad
de México—, un efecto fundamental del sismo de septiembre de 1985 fue
la constitución de los "damnificados" en un actor colectivo con presen-
cia significativa en la formación de la política de reconstrucción.
En ciertas áreas, el movimiento de damnificados se originó en las ini-
ciativas de organizaciones preexistentes. Así ocurrió en colonias como la
Morelos y Tepito (UPICM-PM, 1986). En la mayoría de los casos, en cam-
bio, prácticamente no existían antecedentes de organización vecinal que
hubieran trascendido el nivel de las vecindades aisladas. Tal fue el caso
del "centro" (área aproximadamente coincidente con el llamado "primer
cuadro"), donde la Unión Popular Nueva Tenochtitlan conformó una de
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP
las organizaciones más grandes entre las que integran el órgano coordina-
dor de las organizaciones independientes de damnificados, la Coordina-
dora Única de Damnificados (CUD) (Duhau, 1986).
Una condición fundamental en la formación del movimiento de dam-
nificados fue sin duda la gran difusión de la vivienda multifamiliar de
• renta congelada2 o muy baja, la "vecindad" en el área central de la ciu-
dad. Más de 31% de todo el inquilinato en el Distrito Federal se concen-
traba en las delegaciones Cuauhtémoc y Venustiano Carranza y, de este
porcentaje, la mayor parte corresponde a la antigua "herradura de tugu-
rios"3 en torno al centro histórico (Connolly, 1985: 39).
La incertidumbre con respecto a las viviendas afectadas, en diferen-
tes grados, por el sismo fue un motivo fundamental de la movilización
vecinal. El tema de los inquilinos que se resistían a abandonar su vivienda
y de los "casatenientes" que promovían acciones destinadas al desalojo
de los inmuebles se convirtió durante los días precedentes al decreto expro-
piatorio, en objeto destacado de la crónica periodística y de las demandas
de los damnificados. Como se ha señalado reiteradamente, en muchos casos
lo amenazado no era solamente la vivienda, sino también las fuentes de
trabajo organizadas, en una proporción significativa, en la propia vivienda
o en función de su localización.
De este modo, la solución individual del problema se presentaba, ante
la población afectada, como virtualmente imposible. Las experiencias
previas respecto al modo de operar de los mecanismos administrativos y
judiciales permitían suponer que el afrontar la situación vecindad por
vecindad y en un terreno que se percibía como favorable a los propieta-
rios, terminaría muy probablemente con la expulsión de los inquilinos.
La solicitud de expropiación de los inmuebles afectados se presentó
en este contexto como una medida que, si en sí misma no constituía una
solución al problema habitacional, poseía la cualidad de bloquear las
maniobras de expulsión puestas en marcha por los propietarios. Su con-
versión en una consigna apoyada masivamente se produjo a un ritmo seme-
jante a la articulación de las organizaciones de damnificados. En efecto,
si por una parte muchas "uniones" de vecinos se constituyeron hacia fines
del mes de octubre,4 ya el 2 de septiembre, los representantes de varias
organizaciones entregaron al Presidente de la República un pliego petito-
rio en el que se incluía, entre otras demandas, la de expropiar edificios
y vecindades (Azuela, 1986: 3).
Más allá del grado en que puede haber influido la movilización de
2 Entre 1942 y 1948 se expidieron varios decretos de congelación de rentas
que dieron origen a las viviendas conocidas actualmente como de renta congelada.
3 Denominación que se dio al área de viviendas deterioradas en torno al cen-
tro histórico (véase Coulomb, 1983).
4 Los testimonios recogidos son coincidentes en cuanto a que la mayoría de
las uniones de vecinos se constituyeron hacia fines del mes de septiembre.
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
los damnificados en la decisión presidencial, lo cierto es que había reba-
sado ampliamente los mecanismos habituales de control político y resultó
incorporada como un elemento fundamental en la definición gubernamen-
tal de la situación. Hacia fines del mes de octubre de 1985, establecidas
ya las mstancias.y aparatos, a través de los cuales el Estado atendería la
problemática habitacional emergente, la definición gubernamental del uni-
verso de los damnificados, expresada a través de un informe de la Comi-
sión Metropolitana de Emergencia (CME), distinguía tres grupos de dam-
nificados que serían atendidos a través de otros tantos mecanismos
estatales:
1. Damnificados que habían perdido su vivienda que se encon-
traba localizada en grandes cBiilujatQS.MbitacÍoaales, como era el caso
de las unidades Nonoalco-Tlatelolco y multifamiliar Benito Juárez,
mismos que se encontraban administrados por entidades de carácter
público.
2. Damnificados cuyas viviendas se encontraban en las colonias
populares del centro de la ciudad y que fueron afectados por el sismo,
identificándose entre viviendas o casas de construcción antigua donde
habitaban varias familias.
3. Damnificados de colonias habitadas por personas de clase
media cuyos inmuebles eran propiedad de quienes los habitaban o
bien se encontraban arrendados por inquilinos (CME, 1985).
Esta delimitación de los distintos grupos de damnificados correspon-
dió con un tratamiento diferente para cada uno, que resultó independiente
en cierta medida de la condición social de las familias damnificadas e
incluso, en ciertos casos, de las relaciones sociales establecidas en torno
a la ocupación de la vivienda.5
a l decreto de expropiación de i n m u e b l e s
La expropiación de predios urbanos en la ciudad de México tiene impor-
tantes antecedentes como instrumento de política urbana (Ziccardi, 1986:
64 y Azuela, 1986: 2). También la definición estatal del tema del dete-
rioro de las vecindades como un "problema social" que requiere de la
acción pública reconoce antecedentes significativos. Los decretos de con-
5 Nos referimos al hecho de que muchas vecindades o sus equivalentes socia-
les -viejos edificios de departamentos de renta congelada o muy b a j a - quedaron
excluidas de la medida expropiatoria en colonias como la Roma norte, a las que
se clasificó de "clase media", aunque también en ellas habitan en gran medida sec-
tores populares (véase Ramos y Ortiz, 1985 y Fonhapo, 1986, "Rango salarial en
el que se ubican los damnificados de la ciudad de México").
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP
gelación de rentas expedidos entre 1942 y 1948 que afectaron a alrededor
de 115 000 viviendas y beneficiaron a la mitad de la población, constitu-
yen el antecedente más lejano de política urbana relacionado con las vecin-
dades y quizás el único con un efecto masivo con consecuencias unívoca-
mente favorables a ia conservación del uso habitacional popular en el área
central de la ciudad de México. Es también el antecedente al que por lo
general se suele atribuir el papel de causa fundamental del deterioro de
la vivienda popular en dicha área (Durán et al, 1982). Una visión que es
retomada, como veremos, en la argumentación oficial respecto de los obje-
tivos de la expropiación de 1985.
Las políticas posteriores de renovación urbana en el área central, así
como la política de grandes obras de vialidad y los cambios de usos del
suelo alentados por las grandes obras emprendidas por el Estado y la
empresa privada durante la gestión presidencial de José López Portillo
(1976-1982) tuvieron, en proporciones variables, unjsaldo negativo res-
pecto de la conservación del uso habitacional popularféste se expresó en
el desplazamiento de un sector de la población hacia la periferia de la ciu-
dad, en parte debido a un proceso directo de expulsión y en parte como
resultado de la incapacidad económica de las familias afectadas para adqui-
rir viviendas de interés social en el área central (Coulomb, 1983: 39-45).
Los fundamentos oficiales del decreto expropiatorio y de la política
habitacional dirigida a los "damnificados cuyas viviendas se encontra-
ban en las colonias populares del centro de la ciudad", retoman el tema
de la degradación de hábitat popular resultante de las rentas congeladas
o muy bajas, y reconocen la insuficiencia de los programas de rehabilita-
ción "instrumentados en el pasado", a la vez que reivindican el "arraigo"
de la población y el valor "urbanístico'' de la fisonomía barrial (CME, 1985:
En correspondencia con esta visión del problema habitacional en el
área central y atendiendo seguramente también a las repercusiones inme-
diatas de la medida expropiatoria, las autoridades resolvieron rectificar
la lista de inmuebles afectados, haciendo públicos, a través del Regente
de la ciudad, un conjunto de criterios de exclusión e inclusión que orien-
tarían la revisión.
La versión original del decreto de expropiación incluía 5 500 predios
en las áreas más afectadas por el sismo. La medida fue recibida con bene-
plácito por las organizaciones de damnificados y con júbilo por los veci-
nos beneficiados. Por su parte, las organizaciones empresariales, más que
oponerse frontalmente, aprovecharon para reiterar su discurso sobre el
"estatismo". El Presidente de la Confederación Patronal de la República
Mexicana señaló: "se trata de una decisión inquietante que puede provo-
car desconfianza . . esperamos que no incremente la propiedad estatal
y no signifique la estatificación de la reconstrucción", y solicitó indem-
nizaciones justas y oportunas para los afectados y que las nuevas vivien-
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
das por edificar se enajenen en propiedad privada (Excélsior, 13-X-1985).
La rectificación de la lista de inmuebles, publicada en el Diario O f i -
c i a l el 21 de octubre de 1985, dio como resultado una mucha mayor con-
centración territorial y, aunque en conjunto implicó muchas más exclu-
siones que inclusiones, en ciertos casos, a través de peritajes solicitados
por los vecinos, resultó en la incorporación de vecindades que habían sido
omitidas en la primera versión.6
Los criterios de rectificación dados a conocer por el regente el 19 de
octubre de 1985, fueron los siguientes:
1. Se excluirán. . aquellos que no estén ubicados en las colo-
nias populares correspondientes (sic). . 2. Se corregirán los errores
derivados de numeración oficial equivocada o duplicada. . 3. Se
excluirán las viviendas que hayan sido adquiridas por los vecinos que
las habitan. . 4. Se excluirán los predios cuyo uso sea vivienda uni-
familiar. 5. Se mantendrán incluidos. . los inmuebles baldíos o usa-
dos como bodegas no autorizadas. . 6. Se incluirán las vecindades
que por confusiones en la lista original. . no quedaron incluidas
(DDF, 1985).
En el mismo documento, procurando dar respuesta a la incertidum-
bre de los vecinos respecto al destino de las viviendas y a los reclamos
de los propietarios, se señalaba:
. . en su oportunidad se otorgarán las viviendas reparadas o cons-
truidas en propiedad y mediante los sistemas de crédito correspon-
dientes. . Por lo que se refiere a la indemnización de los propieta-
rios de inmuebles expropiados, en fecha próxima se darán a conocer
las bases correspondientes. (Ibid.)
Finalmente, subrayando la intención no "estatizante" de la medida,
que como hemos visto era una preocupación de los organismos empresa-
riales, se afirmaba: "Se ratifica que no es intención del gobierno conver-
tirse en casero."
La distribución de predios expropiados, de acuerdo con la lista publi-
cada el 21 de octubre se presenta en el cuadro 1. Quedaron incluidos un
total de 4 321 predios, distribuidos en 80 colonias localizadas en las tres
delegaciones centrales del Distrito Federal, pero concentrados en 10 colo-
nias, 6 de las cuales pertenecen a la delegación Cuauhtémoc.
Dos características de esta distribución son destacables. En primer tér-
mino, que efectivamente los predios expropiados corresponden a vecin-
dades y terrenos baldíos, es decir, que los criterios de exclusión anuncia-
6 Este fue el caso en la parte sur del centro histórico, donde la Unió n de Veci-
nos y Damnificados del Centro solicitó y obtuvo la incorporación de 32 vecindades.
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL C A S O PRHP 81
Distribución territorial de predios expropiados
Delegación
Número de predios
Cuauhtémoc
Buenavista
Doctores
Guerrero
Peralvillo
Otras (15)
Gustavo A. Madero
Valle Gómez
Otras (39)
Venustíano Carranza
Otras (26)
Fuente: Diario Oficia), 21-X-85 (véase Ziccardi, 1986: 61-63).
dos se aplicaron estrictamente; pero por otro lado, u n gran número de vecindades en condiciones semejantes a las comprendidas en el decreto quedaron excluidas. E n segundo término, el total de las expropiaciones quedó reducido al área definida como de "colonias populares d e l centro de la c i u d a d " , es decir aquella para la cual existían antecedentes de políticas de "renovación urbana", y se concentró en las colonias donde ej problejna inquilinario presentaba el perfil más crítico y la organización vecinal u n mayor desarrollo [Guerrero, Tepito, Morelos, Doctores, Centro). Transcurrido apenas u n mes de la ocurrencia del sismo, la política estatal
de reconstrucción habitacional contaba con una definición de la pobla-
ción a ser atendida que implicaba, como ya se ha señalado, la clasifica-
ción de los damnificados en tres grandes grupos a los que se aplicarían
otros tantos programas de vivienda (Fonhapo, 1986: ap. 7 y Ziccardi, 1986:
44 y ss.). E l PRHP, que atendería a " l o s damnificados cuyas viviendas se
encontraban en las colonias populares del centro de la c i u d a d " , abarcaba
en principio unas 44 000 familias y contaba ya con una definición de sus
orientaciones básicas y de los organismos estatales que se encargarían de
su ejecución.
Las orientaciones básicas quedaron definidas tanto a través de las características y funciones adjudicadas al organismo creado para ejecu- tarlo - R e n o v a c i ó n Habitacional Popular (RHP), para el que se definió una
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
duración limitada—, como por los informes dados a conocer por la CME
el 20 de octubre de 1985 y por el DDF el 19 de ese mismo mes:
1. Adjudicar las viviendas reparadas o construidas a título one-
roso, mediante un sistema de crédito y en propiedad privada a los
2. Posibilitar el arraigo de los damnificados en el lugar donde
habitaban antes del sismo.
3. Promover la participación popular y establecer sistemas de
apoyo técnico y financiero hacia los programas de autoconstrucción
y regeneración de las viviendas afectadas, así como para el funciona-
miento de cooperativas de vivienda (véase CME, 1985; DDF, 1985 y
En cuanto a los organismos estatales que participarían en el programa,
la distribución de las atribuciones y funciones se dio en los términos que
se presentan en el cuadro 2.
Es importante destacar que lo novedoso en las bases político-
institucionales del PRHP no consiste fundamentalmente en sus orientacio-
nes, para las cuales es posible encontrar antecedentes cuando menos en
el discurso oficial, sino en el hecho de que implicaron la definición de
una política social en el marco de la movilización de sus destinatarios y
de una articulación notable de sus demandas, situación que contrasta sig-
nificativamente con " . . el relativo vacío en el que (habitualmente en
México) se gestan las políticas públicas" (Godau, 1985: 78).
II. Actores sociales y aparatos estatales en la ejecución del PRHP
A diferencia de otros programas e instituciones estatales de política social
de carácter permanente existentes en México, como las instituciones de
seguridad social y los instrumentos de política habitacional,7 los organis-
mos de representación patronal, así como los órganos populares de carác-
ter corporativo incorporados al sistema oficial,8 han carecido, en el caso
del PRHP, tanto de motivos como de condiciones propicias para su invo-
lucramiento directo.
En el caso de las expresiones corporativas de la empresa privada, por-
que el PRHP no se basa en recursos que en todo o en parte deban aportar
7 Nos referimos por una parte, al Instituto Mexicano del Seguro Social y al
Instituto de Seguridad y Sérvicios Sociales para los Trabajadores del Estado, y por
otra, a los "fondos" para la vivienda: Infonavit y Fovissste y, el más reciente Fidei-
comiso Fondo de Habitaciones Populares (Fonhapo).
8 Organizaciones sindicales por una parte (Confederación de Trabajadores
Mexicanos, Congreso del Trabajo, etc.), y por otra la Confederación Nacional de
Organizaciones Populares.
LA FORMACIÓN DE U N A POLÌTICA SOCIAL: EL C A S O PRHP
Organismos estatales involucrados en el PRHP
Función Organismo
Control del PRHP Sedue y DDF
Diseño y ejecución de los proyectos de vivienda RHP
Promoción para la organización social de los damnificados RHP
Instrumentación de mecanismos financieros y programas
de recuperación Fonhapo
Planeación barrial, equipamiento e infraestructura PDF y Banobras
Fuente: Elaborado con base en Fonhapo (1986: pto. 7.1.4.).
los empleadores y tampoco tiene implicaciones ostensibles respecto de
la relación entre patrones y trabajadores. De allí que su involucramiento
sólo se haya manifestado en términos de puntualizar las "desviaciones"
indeseables que podría acarrear respecto de la orientación general de la
política estatal. En el caso de los órganos corporativos populares, porque
la población "objetivo" del PRHP constituye un conglomerado social que
comparte por definición una situación común —la de damnificados—, pero
que es heterogéneo en términos de su adscripción sectorial y su composi-
ción en cuanto a fuerza de trabajo, ya que está integrado por diversas cate-
gorías laborales: burócratas, obreros, trabajadores por cuenta propia,
empleados en empresas privadas, etc. (Duhau, 1986a).
De allí que el conjunto de actores sociales puestos en relación por el
PRHP haya resultado reducido, en lo que respecta a los de carácter prima-
rio, a los damnificados, los propietarios expropiados y los propios apara-
tos estatales involucrados. Mientras que en un segundo plano, es decir,
en el de los actores secundarios, revisten significación ciertos partidos polí-
ticos (el PRI, sus aliados y los de oposición de izquierda), los grupos de
apoyo técnico a los damnificados, las fundaciones y organismos de ayuda,
la banca internacional de desarrollo y las empresas constructoras contra-
tistas de obras.
Dado que no es posible desarrollar aquí una descripción pormenori-
zada de las características, acciones y recursos puestos en juego por cada
uno de estos actores sociales, nos limitaremos a plantear en forma esque-
mática algunos aspectos que consideramos fundamentales.
Los d a m n i f i c a d o s
E n el terreno de la c u e s t i ó n habitacional, una vez definidas las orienta-
ciones generales del PRHP, la a c c i ó n colectiva de los damnificados se
orientó s i m u l t á n e a m e n t e a presionar respecto de su pronta e j e c u c i ó n , a
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
incidir en sus aspectos normativos y operativos, a participar en su ejecu-
ción, a exigir la ampliación de la medida expropiatoria y a desarrollar una
acción de carácter autogestionario paralela a la acción gubernamental.
Aun cuando desde fines de enero de 1986 se constituyeron organiza-
ciones de damnificados alternativas a las "uniones de vecinos y damnifi-
cados" adherentes a la CUD, constituida en octubre de 1985, tales como
los Comités de Reconstrucción controlados por el PRI y el Directorio de
Damnificados, controlado por el Partido Socialista de los Trabajadores
(PST), no resulta problemático afirmar que han sido las agrupadas en la
CUD las que, en cuanto actor colectivo, han confrontado la acción y las
iniciativas gubernamentales con propuestas y demandas generadas inde-
pendientemente y las que han constituido el motor de la movilización de
los damnificados.
En realidad, la mayoría de los damnificados no se han organizado en
forma efectiva. Afirmaciones como la de Jesús Salazar, titular de la Fede-
ración de Comités de Damnificados, respecto a que dicha organización
(controlada por el PRI) "representa" a 28 000 familias de damnificados,
expresan una contabilidad sumamente dudosa. En todo caso, una estima-
ción más realista9 permite situar el número de familias que siguen las
orientaciones emanadas de las "uniones" agrupadas en la CUD en unas
10 000, un número significativo, si se considera que el total de familias
damnificadas no excede probablemente de 80 000.
En términos de una "lógica de la acción colectiva", se puede afirmar
que ha sido la organización y movilización de esta minoría numéricamente
significativa, la que ha otorgado sus características fundamentales a las
demandas y a la acción del conglomerado heterogéneo que conforman los
damnificados, ya que la progresiva concreción del PRHP (y de sus agrega-
dos como el Programa Emergente de Vivienda-fase II), se ha dado funda-
mentalmente en el contexto del establecimiento de negociaciones efecti-
vas y prácticamente cotidianas entre las organizaciones que integran la
CUD (alrededor de 25) y las autoridades gubernamentales involucradas en
el PRHP, en el marco definido por el Estado desde fines de octubre de 1985.
Así como en el caso de los damnificados tiene sentido hablar de un actor
c o l e c t i v o al que debe concedérsele cierta eficacia con respecto al curso
seguido por la acción gubernamental, también en el caso de los propieta-
rios expropiados sus acciones han sido eficaces, pero como resultado fun-
9 Cifra resultante de las estimaciones realizadas respecto a la capacidad de
movilización de la CUD y al número de familias adherentes a las principa-
les organizaciones que la integran.
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP 85
Demandas de la CUD (noviembre de 1985)
Respuesta d e l gobierno
(noviembre de 1986J
- Adjudicación de los terrenos expropiados bajo
propiedad colectiva, en patrimonio familiar
- Respeto a la propiedad de los predios, terre-
nos y departamentos adquiridos mediante
certificados de participación inmobiliaria y
a los contratos de arrendamiento
- Respeto al arraigo de la población dentro del
barrio o sitio donde se vivía antes del sismo
- Congelamiento de rentas a todos los habitan-
tes de las zonas afectadas que requieran repa-
ración inmediata de la vivienda
— Créditos para restitución, reparación y reha-
bilitación de vivienda de acuerdo a las posi-
bilidades de pago de los beneficiados
- Restitución inmediata de la vivienda. Cons-
trucción de vivienda nueva o rehabilitación
con condiciones de espacio y servicios indis-
pensables
- Edificación de conjuntos habitacionales y
vivienda por autoconstrucción en las reser-
vas territoriales de los organismos públicos
- Respeto y aval a la formación de cooperativas
y asociaciones civiles para la vivienda
- Programa de vivienda provisional, con condi-
ciones de seguridad, higiene y servicios
- Canalizar los recursos para el pago de la deuda
externa hacia la construcción de viviendas
- Reconstrucción de la vivienda como función
económica y social, ligada al empleo que fue
afectado por el sismo
- Coordinación conjunta de los proyectos y
esfuerzos de reconstrucción de vivienda, evi-
tando la dispersión y confusión por parte de
las autoridades
- Ampliación de expropiación de predios
- Determinar la propiedad de los predios expro-
piados a favor de los poseedores de la vi-
vienda, aclarando el régimen de propiedad.
- Evitar que los predios expropiados pasen de
nuevo a propiedad de los casatenientes
- Reconocimiento de las listas elaboradas por la
CUD, de predios dañados para su expropia-
ción y suspensión de las revocaciones de las
expropiaciones
Fuente: Relataría del Segundo Foro de Damnificados, organizado por la CUD, 9 de noviem-
bre de 1986 (véase Massolo, 1986).
Referencias: +, incorporada por el gobierno;-, rechazada; + - , respuesta parcialmente
positiva o de resultados ambiguos.
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
damentalmente del efecto agregado de acciones emprendidas indivi-
dualmente.
La reacción de los propietarios no ha sido homogénea, lo que puede
explicarse tanto por el hecho de que la medida expropiatoria en sí misma
podía dar lugar a interpretaciones diferentes del modo en que afectaba sus
intereses, como porque éstos variaban de acuerdo con los diversos grados
en que el sismo afectó a las construcciones y las características de las mis-
mas (véase Connolly, 1985). Así, en tanto que una fracción importante optó
por atenerse a la indemnización gubernamental, un número también sig-
nificativo optó por anteponer los recursos legales disponibles que, en forma
casuística, podían revertir la medida: solicitud de revocación ante la auto-
ridad competente (DDF) e interposición de recurso de amparo (véase
Azuela, "De inquilinos a propietarios", en este mismo volumen).
Potencialmente, todas las solicitudes de revocación denegadas pue-
den transformarse en recursos de amparo, y esto es al parecer lo que ha
venido sucediendo en gran medida. Un número desconocido,10 pero
importante de recursos de amparo ha sido resuelto en favor de los propie-
tarios, situación que se ha convertido, como se verá más adelante, en una
interferencia significativa en la ejecución del PRHP.
Los a p a r a t o s e s t a t a l e s
La decisión de constituir un nuevo organismo que tuviera a su cargo la
ejecución del PRHP, puede ser interpretada de diferentes formas. Para
Azuela (1986: 12), por ejemplo, fue la resultante del desgaste político
sufrido inicialmente.por las instituciones de vivienda y la consecuente
necesidad de presentar una nueva imagen. Sin embargo, es necesario con-
siderar también el hecho de que haber otorgado la responsabilidad directa
del programa (posibilidad que sugiere Azuela) al Fondo de Habitaciones
Populares (Fonhapo), único organismo que contaba con experiencia acu-
mulada en programas semejantes al PRHP, hubiera significado la exclu-
sión del gobierno de la capital —el DDF—, de un programa con enorme
impacto político y social en el área central de la ciudad.
De hecho, las atribuciones conferidas a los diferentes organismos par-
ticipantes y en particular a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
(Sedue) (de la cual depende Fonhapo) y al DDF, parecen haberse orien-
tado a obtener un equilibrio en la participación de estos dos organismos.
En efecto, el decreto por el que se crea RHP, señala en sus artículos octavo
y decimosegundo:
La junta de gobierno estará integrada por los titulares del Departamento
del Distrito Federal, quien la presidirá, y de la Secretaría de Desarro-
1 0 No hay información oficial al respecto.
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP
lio Urbano y Ecología que tendrá el carácter de vicepresidente . .
El director general del organismo será designado por el titular del
Poder Ejecutivo Federal, a propuesta del presidente de la junta de
gobierno. . (DDF, 1985a: 5).
Sin embargo la situación resultante de la concurrencia de la Sedue
y el DDF en el PRHP, a causa entre otras cosas del papel determinante otor-
gado a Fonhapo (control financiero), ha sido el predominio de la primera
A pesar de ello, el DDF, en su papel de "contraparte" oficial en los
trámites de revocación y juicios de amparo, ha retenido el control de manejo
legal y del seguimiento de los mismos. Esta situación se ha convertido,
como se verá, en una fuente de dificultades para RHP, ya que a signifi-
cado para dicho organismo el carecer de información oportuna respecto
de la evolución de la situación legal de los predios.
Otra circunstancia generadora de inconsistencias en el desarrollo del
programa, resultante también de la siempre problemática concurrencia de
múltiples órganos estatales en un programa gubernamental, ha sido la
dependencia de RHP de las acciones de varias secretarías y del Fonhapo,
y del proceso de concertación entre las mismas, para contar con una defi-
nición de los recursos a utilizar y de los criterios y condiciones del cré-
dito a los beneficiarios del programa (véase in/ra, "Los recursos para el
PRHP. .").
Una forma posible de analizar el papel que desempeñan los actores secun-
darios, es considerarlos en términos de los recursos, obstáculos y apoyos
que su presencia incorpora en la acción de los actores primarios.11 Desde
esta perspectiva destaca, en relación con la acción colectiva desarrollada
por los damnificados, el papel desempeñado por los partidos y grupos de
oposición de izquierda, los grupos de apoyo técnico (en ocasiones inse-
parables de los primeros) y las fundaciones y organismos de ayuda.
Los partidos y grupos de oposición no han tenido una participación
orgánica, es decir de carácter programático y en cuanto organizaciones
políticas en el movimiento de los damnificados, pero han aportado un
recurso significativo en relación con la capacidad del mismo para dar con-
tinuidad a la acción y para organizarse: básicamente, un conjunto de acti-
vistas con experiencia, en muchos casos, en la organización y gestión de
organizaciones barriales y de colonos.
1 1 Un a aproximació n semejante en algunos aspectos, puede encontrarse en
Pikvance (1977), en términos de la relación entre base social y fuerza social.
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
Por su parte, los "grupos de apoyo técnico" —un conjunto numeroso
de asociaciones civiles (véase Sedue, 1986: 75 y ss.), algunas de ellas con
muchos años de experiencia en proyectos relacionados con la problemá-
tica de las colonias populares—, han proporcionado a las organizaciones
de damnificados un apoyo significativo, que permitió que éstas amplia-
ran su capacidad para debatir y confrontar las acciones gubernamentales,
para diseñar y desarrollar proyectos independientes de carácter autoges-
tionario, para constituir cooperativas y captar y administrar los recursos
proporcionados por los organismos de ayuda.
Finalmente, estos últimos, como el Consejo Ecuménico Mexicano para
Ayuda a Damnificados, la Fundación de Ayuda Católica, la Cruz Roja
Suiza, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Ayuda Obrera
Suiza, entre otros, a través de diversas modalidades (Duhau, 1986 y Peña
Morelos, 1986), han proporcionado una masa significativa de recursos en
forma de donaciones y créditos blandos, los que se canalizaron muchas
veces directamente hacia las organizaciones de damnificados, proporcio-
nándoles de ese modo las bases materiales imprescindibles para que pudie-
ran desarrollar proyectos alternativos a los controlados por RHP.
T U . Cuestiones fundamentales en la concreción del PRHP
La definición gubernamental de las orientaciones generales del PRHP y del
marco institucional a través del cual sería realizado sólo proporcionaba
un punto de partida; llevarlo a la práctica requería de un conjunto de defi-
niciones mucho más específicas, así como de la instrumentación de nor-
mas y modalidades de operación inexistentes al momento de su lanza-
miento. Así, la ejecución del PRHP requería la resolución de las siguientes
cuestiones fundamentales: la definición de un programa operativo y de
un programa de financiamiento de las acciones y de crédito a los benefi-
ciaros; la definición de las características de los proyectos constructivos;
la organización de la participación de la población abarcada por el pro-
grama; el desarrollo de un programa de vivienda provisional; el desarro-
llo de criterios y soluciones para los casos de los predios expropiados sus-
ceptibles de revocación, y la definición y ejecución legal del modo en que
se constituiría a los exinquilinos en propietarios privados de las viviendas.
Los recursos p a r a el PRHP y el p r o g r a m a de crédito p a r a los damnificados
Entre la decisión de otorgar a título oneroso y en propiedad privada las
viviendas a los damnificados, a través de los "programas de crédito corres-
pondientes", y su puesta en práctica, se interponía la necesidad de obte-
ner y asignar los recursos económicos que se aplicarían y de establecer
LA FORMACIÓN D E U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP 89
las condiciones del crédito a los beneficiarios. Formalmente quedaba a
la Sedue, a través de Fonhapo, la responsabilidad de la instrumentación
de los mecanismos financieros y de los programas de recuperación, y a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el encargo de obtener
los recursos necesarios, negociando con la banca internacional una parte
de los mismos; por otra parte, RHP quedaba como interlocutor directo
de los damnificados, enfrentando la necesidad de dar respuestas concre-
tas y de comenzar la ejecución del programa. A su vez, el hecho de que
sólo una parte de los recursos que se'aplicarían tuviera origen fiscal, mien-
tras que otra debería provenir de crédito externo, limitaba el rango de opcio-
nes posibles a disposición de las autoridades.
La demora en la iniciación efectiva de las obras y la indefinición con
respecto al programa de crédito, se convirtieron en un factor muy claro
de desgaste político de RHP y en general de la política de reconstruc-
ción. En febrero de 1986, el entonces titular de RHP —José Parcero López—,
sólo podía anunciar lo siguiente como avances del programa:
. . a la fecha (11-11-86.) se han atendido 900 vecindades que se encon-
traban en riesgo de derrumbe, se han distribuido más de cien mil pie-
zas de madera para apuntalamiento de viviendas; se ha hecho entrega
de 15 mil láminas galvanizadas y herramienta para demolición; se han
derruido 120 vecindades; retirado 80 mil metros cúbicos de escombros;
atendido 141 campamentos en la vía púbica, que albergan a más de
2 mil familias; construido más de mil alojamientos y entregado más
de 25 mil certificados de derechos (Excélsior, 12-11-86).
Por la misma fecha, la CUD denunciaba: " l a reconstrucción no ha
comenzado en ninguna parte" (Excélsior, 12-11-86), en el marco de una
movilización de su base social que había venido ostentando una gran con-
tinuidad durante los meses anteriores (CIPRO, 1986: 25 y ss.).
Pero para que la reconstrucción comenzara se requerían definiciones
que trascendían el ámbito de acción de RHP: obtención y asignación
de los recursos presupuéstales y determinación del grado de subsidio
gubernamental a las viviendas. En las decisiones finalmente adoptadas
tuvieron un peso significativo dos circunstancias: que gran parte de los
recursos para la reconstrucción provinieran de crédito externo, y los cri-
terios con que había venido operando Fonhapo para el financiamiento de
vivienda para sectores de "bajos ingresos". (Véase Mier y Terán, 1986.)
Los recursos externos para la reconstrucción de vivienda obtenidos
por el gobierno federal, han provenido de dos préstamos concedidos por
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). El primero
de ellos fue concedido inicialmente para el desarrollo del Programa de
Acción Concertada para el Desarrollo Urbano de la Zona Centro del Golfo
e Itsmo de Tehuantepec (PACDU), en 1981, y por un monto de 164 millones
de dólares, de los cuales el gobierno federal acordó con el BIRF transferir
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
81.8 millones para la "reconstrucción de vivienda de bajos ingresos"
(Banobras-Fonhapo, s/d). El segundo, consiste en un présamo de 400
millones de dólares formalizado el 9 de abril de 1986, destinado a la recons-
trucción en el área metropolitana de la ciudad de México y del cual 132
millones se aplicarán a la "rehabilitación y reconstrucción de vivienda
para sectores de bajos ingresos" y serán canalizados también a través de
Fonhapo (Banobras, 1986: 1-3).
Así, de acuerdo con las cláusulas de los contratos de préstamos sus-
critos por el gobierno federal con el BIRF, y más allá de los motivos que
llevaron a las autoridades a crear RHP en lugar de operar el programa
directamente a través de Fonhapo, es esta última institución, en su cali-
dad de "prestataria", la encargada de administrar y elaborar los progra-
mas financieros para la reconstrucción de vivienda.
Asimismo, las condiciones de los préstamos incluyen cláusulas que
evidentemente han condicionado el grado de subsidio gubernamental y,
con ello, las características de las viviendas, los plazos de amortización
otorgados a los damnificados y la cuantía de las cuotas que éstos deberán
desembolsar: Entre otras cosas el loan agreement de abril de 1986,
establece:
1) Que Banobras (contratante del crédito por parte del gobierno fede-
ral), deberá adoptar las medidas que sean necesarias para que Fon-
hapo recupere al menos 50% de los créditos que otorgue; 2) que las
tasas de interés deberán ajustarse anualmente mediante la aplicación
de un factor 1.1, y 3) que las cuotas deberán ajustarse de acuerdo con
la evolución del salario mínimo legal (BIRF-Banobras, 1986).
La obtención de la primera parte de los recursos provenientes del BIRF,
permitió hacia febrero-marzo de 1986, definir el presupuesto de RHP
para ese año, el que quedó integrado del siguiente modo:
Presupuesto de RHP para 1986
M o n t o
(miliones de pesos)
Aplicación
(millones de pesos)
Recursos fiscales
103 103.1
Obra civil
(Estudios y proyectos,
visión, vivienda pro-
visional)
Gasto corriente
Crédito BIRF
Obra civil
200 512.6
200 512.6
Fuentes: RHP (1986: 10-11) y Banobras-Fonhapo (s/d).
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: E L CASO PRHP
Como se puede apreciar en el cuadro precedente, los recursos fisca-
les son aplicados principalmente a los gastos no recuperables, mientras
que el crédito externo es aplicado a la obra civil, es decir, a la porción
del gasto que se incorpora como "costo" de las viviendas que se cargará
al crédito a pagar por los beneficiarios. Las condiciones y características
de este último fueron planteados públicamente por el titular de RHP en
mayo de 1986, en ocasión de la firma del Convenio de Concertación Demo-
crática para la Reconstrucción.
Condiciones crediticias por tipo de programa
Costo (mijes)
Afectación Tiempo aprovechado
Enganche saiario mínimo de pago
Programa Fina)
Crédito
1. Reparación menor 1 288
2. Rehabilitación 2 473
3. Reconstrucción 3 217
Fuente: RHP (1986: 18).
Los beneficiarios deberán abonar cuotas mensuales que oscilan entre
20 y 30% del salario mínimo legal, en las cuales se incluye el pago de
tasas de interés de entre 13 y 17 por ciento anual, que se elevarán anual-
mente mediante la aplicación de un factor 1.1. La diferencia entre el costo
"final" y el "crédito", corresponde a 10% de enganche que, a diferencia
de los programas habitualmente manejados por Fonhapo, será en esta oca-
sión absorbido por el gobierno federal en lugar de ser pagado por los pres-
tatarios.
De este modo, las condiciones finales del crédito resultaron de la apli-
cación de las condiciones normalmente aplicadas por Fonhapo en sus pro-
gramas (Mier y Terán, 1986), estrechamente relacionadas con las del finan-
ciamiento internacional en que dichos programas se apoyan, y ciertas
modificaciones negociadas con las organizaciones de damnificados: una
leve reducción en las tasas iniciales de interés (21% habitualmente), la
eliminación del enganche y la cobertura por parte del gobierno federal de
los costos adicionales en los casos de "monumentos históricos que se
rehabiliten".
L a participación p o p u l a r
El objetivo de "propiciar la participación de la comunidad en la ejecu-
ción de las acciones, obras e inversiones que realice RHP, en especial
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
de los grupos vecinales correspondientes" (DDF, 1985: 5), asumió una
situación dada de movilización social de la cual era muy problemático pres-
cindir. Tres han sido los mecanismos fundamentales manejados por RHP
para canalizar dicha movilización en términos de la ejecución del pro-
grama: la entrega de certificados personales de derechos, la constitución
de comités de reconstrucción en cada vecindad, y el desarrollo de una
política de "puertas abiertas" hacia los grupos y organizaciones de dam-
nificados.
Los certificados, que se comenzaron a distribuir mucho antes de que
se definieran las características concretas del PRHP, no establecen ningún
derecho específico, sino que operan como una suerte de garantía ofrecida
por el gobierno a los damnificados de que se respetará su carácter de
beneficiarios. Por una parte, parecen haber estado destinados a reducir
la incertidumbre que existía respecto del programa. Por otra, han tenido
la función de acotar el grupo de las familias que serían atendidas por el
PRHP. También se les ha atribuido el carácter de "instrumento de control
político". En realidad, todo parece indicar que el propósito gubernamen-
tal de mostrar "transparencia" y eficiencia en las acciones de recons-
trucción, ha redundado en que la utilización de los certificados como ins-
trumentos de cooptación y de presión, ocupara un lugar relativamente
marginal.
De acuerdo con información suministrada por el titular de RHP
(Sedue, 1986: 11), para mediados de mayo de 1986 se habían entregado
38 835 certificados, cifra que muestra que en rigor han funcionado como
un mecanismo que ha permitido la permanencia en el programa de un
número mayor de damnificados que el que hubiera resultado en caso de
que su distribución se hubiera limitado a las familias que habitaban pre-
dios cuya expropiación podía considerarse definitiva.
La formación de los comités de reconstrucción como mecanismo a tra-
vés del cual los vecinos se organizaron como beneficiarios y participantes
en el PRHP, permite visualizar cómo al mismo tiempo que éste operó como
un mecanismo gubernamental para organizar desde el Estado la movili-
zación y el conflicto, también facilitó la organización de los damnifica-
dos más allá de los objetivos gubernamentales.
Si en general se podría afirmar que el PRHP dio como resultado que
"el universo caótico y ampliamente movilizado de los damnificados se
fue transformando en una ordenada fila frente a la ventanilla del subsidio
oficial" (Azuela, 1986: 14), también es cierto que la organización de las
vecindades para la participación en el PRHP, se constituyó en un instru-
mento útil para la consolidación de las organizaciones de damnificados
(véase para el caso del Centro, Duhau, 1986: 6).
En cuanto a lo que hemos denominado política de "puertas abiertas",
un aspecto que ha caracterizado la gestión de RHP ha sido el estableci-
miento del trato y la negociación directa con los grupos de vecinos, las
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP 93
organizaciones de damnificados y los grupos de apoyo, definiendo acuer-
dos que muchas veces se formalizaban mediante actas. Este tipo de proce-
dimientos culminó en el Convenio de Concertación Democrática para la
Reconstrucción, suscrito el 13 de mayo de 1986 por los titulares de la
Sedue, el DDF y RHP, las organizaciones de damnificados, universida-
des, grupos técnicos de apoyo, colegios y cámaras profesionales y funda-
ciones y asociaciones civiles (Sedue, 1986: 75 y ss.). Si bien no debe exa-
gerarse el significado de esta formalización del proceso de concertación,
no debe ignorarse una característica importante: que implicó el reconoci-
miento por parte del Estado de un conjunto de organizaciones sociales aje-
nas al esquema corporativo de organizaciones populares controlado desde
el propio Estado y desde el partido oficial.
Las clausulas del convenio establecen los compromisos asumidos por
el Estado y la sociedad civil, pero básicamente fijan en forma taxativa los
alcances del PRHP, institucionalizando la participación en el mismo de
los "grupos que trabajan con proyectos propios" y acotando la injerencia
de RHP en tales proyectos (cláusulas quinta y sexta).
No deja de ser significativo el hecho de que Cuauhtémoc Abarca, secre-
tario general de la CUD, señalara entre otras cosas en ocasión de la sus-
cripción del convenio:
. . esta fecha reviste una significación especial. . por primera vez,
en mucho tiempo, el Estado admite la pluralidad de una sociedad y
reconoce la participación s o c i a l . . A nosotros nos parece muy impor-
tante que la inmensa mayoría de los planteamientos emanados de la
Coordinadora única de Damnificados estén contemplados dentro del
convenio (Sedue, 1986: 23 y 25).
L a revocación de e x p r o p i a c i o n e s
La posibilidad, dada por la existencia de un gran número de solicitudes
de revocación y juicios de amparo, de que muchos predios regresaran a
manos de sus propietarios originales, se presentó desde un principio como
un elemento latente de conflicto y de dificultades en la ejecución del PRHP.
Como resultado de la política seguida en la distribución de certificados
de derechos, existe un gran número de vecinos que cuentan con su certi-
ficado y que habitan en vecindades cuya expropiación fue revocada o es
suceptible de ser revocada. Esta situación se ha dado tanto en predios donde
las obras se encontraban ya muy avanzadas, como en otros donde se atra-
saron considerablemente. El caso del inmueble del siglo XVIII ubicado en
5 de febrero número 68 (centro histórico), es demostrativo de lo que ha
estado sucediendo. Un año después del sismo se notificó a los vecinos
que el predio había sido restituido al dueño original. La argumentación
judicial se basó en que "los vecinos no demandaron el decreto de expro-
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
piación" y que "la expropiación no beneficiaba a los vecinos". Por su parte,
RHP no contaba con ninguna información al respecto, ni siquiera con
la información de que existía un amparo (Tamayo, 1986).
De acuerdo con información extraoficial,12 en la actualidad de los
3 969 predios incluidos actualmente en el PRHP, sólo 2 500 están efecti-
vamente libres de la posibilidad de revocación, y el cálculo que efectúan
algunos funcionarios de RHP es que todo el programa (alrededor de 39 000
viviendas), deberá realizarse en 2 900 predios, es decir en 75% de los pre-
vistos inicialmente.
Tratándose de predios, como es el caso de la gran mayoría, donde los
vecinos cuentan con certificado, RHP ha adoptado dos cursos de acción:
negociar la compra del predio con los propietarios o reubicar a las fami-
lias involucradas en otro predio, optando por uno u otro, al parecer, según
el grado de avance de las obras y la capacidad de presión de los vecinos.
La adopción de la alternativa de compra del predio supone utilizar para
ello recursos presupuéstales que no fueron asignados con ese objetivo; la
adopción de la alternativa de reubicación implica utilizar los predios bal-
díos (poco numerosos) y, fundamentalmente, densificar el uso en otros
predios.
¿A qué atribuir este retroceso del PRHP? ¿Estamos frente a un apa-
rato estatal mucho más inconsistente de lo que muchas veces se suele admi-
tir y frente al hecho de que, dado un cierto marco jurídico, el poder judi-
cial sí puede condicionar el desarrollo de una política aún en un régimen
presidencialista como el mexicano; o frente a una ' 'voluntad'' estatal incon-
fesable de "borrar con el codo lo que se escribió con la mano"? Nos incli-
namos por la primera alternativa, sin que esto signifique ignorar que la
acción de los funcionarios no es ajena al modo en que las políticas guber-
namentales son puestas en práctica.
Desde el momento en que quedó definido que los exinquilinos se trans-
formarían en propietarios de sus viviendas, se planteó tanto desde las orga-
nizaciones de damnificados como desde las instancias gubernamentales
la necesidad de determinar el régimen de propiedad y administración que
se establecería para las viviendas. La posición de la CUD, al igual que la
de los partidos de oposición con representantes en el congreso, consistió
en plantear alternativas que restringieran la incorporación de las vivien-
das al mercado inmobiliario. La posición gubernamental, tal como fue
expresada por los diputados del partido oficial, fue establecer un régimen
de propiedad privada plena que implica, como es obvio, la inexistencia
de tales restricciones.
1 2 Cifras transmitidas verbalmente por funcionarios de RHP.
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP
El debate realizado en la cámara el 16 de abril de 1986 en torno al
dictamen del proyecto de decreto que establecía reformas a la Ley de Con-
dominios en el Distrito Federal (votado favorablemente en esa fecha, ins-
tituyendo el "condominio vecinal") es ilustrativo del modo en que fue
resuelto finalmente el problema.
La argumentación de los legisladores representantes de los partidos
de oposición en favor de una fórmula que restringiera la circulación mer-
cantil de las viviendas, se encuentra sintetizada en la intervención de Efraín
Calvo Zarco, diputado por el Partido Revolucionario de los Trabajadores
(PRT):
Ciertamente debe haber una serie de regulaciones que dificulten, aun-
que no imposibiliten, la transferencia de las propiedades, pues de otra
forma, dejando las nuevas propiedades al libre albedrío de las fuer-
zas del mercado, éstas se incorporarán muy rápidamente, señores, al
mercado especulativo inmobiliario, que a la larga sólo beneficiará a
los grandes casatenientes urbanos, con todo tipo de maniobras de las
que ya conocemos presionarán a los avecindados para arrancarles sus
viviendas. . (Congreso de la Unión, 1986: T. 72, H . 2).
El proyecto aprobado, consiste en una adición a la ley sobre "régi-
men de condominio de inmuebles para el Distrito Federal" con un capí-
tulo sobre el condominio vecinal, el cual en términos positivos, simple-
mente establece que:
1) El condominio vecinal se podrá constituir sobre las viviendas
nuevas o rehabilitadas mediante el PRHP y también sobre vecindades
que sean adquiridas por los inquilinos.
2) Se eliminen los requisitos del artículo 4 o de la Ley Condo-
minios que, entre otras cosas, establece la obligatoriedad de contar
con lugares de estacionamiento y otra serie de instalaciones.
3) Las cooperativas de vivienda, asociaciones de inquilinos, etc.,
podrán determinar la forma colectiva de administrar el condominio.
4) La constitución del "condominio vecinal" requerirá de una
declaratoria del Departamento del Distrito Federal a través de la cual,
así como de la escritura pública, se establecerán las modalidades que
adoptará.
5) No se aplicará el impuesto de sustitución de propietario. (DDF,
En resumen, el régimen "excepcional" del condominio vecinal, define
por una parte la excención de ciertos requisitos que deben cumplirse den-
tro del régimen general de condominios y confiere al gobierno de la ciu-
dad un instrumento de control de la nueva forma de condominio a través
de la necesidad de una declaratoria que debe expedir para que pueda cons-
tituirse.
ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
Las alternativas planteadas por los partidos de oposición fueron fun- damentalmente dos: convertir a las viviendas en patrimonio familiar, y
con ello en bienes no enajenables n i embargables (PSUM); definir u n régi-
men de copropiedad con diversas restricciones a la disposición individual
de las viviendas (PRT) —entre ellas, que los vecinos sólo podrán ceder sus
derechos si son autorizados por el voto favorable de las dos terceras par-
tes de la asamblea de vecinos; prohibición del arrendamiento y pérdida
de los derechos como tal del vecino que deje de habitar su vivienda por
u n lapso de seis meses s i n causa justificada {Congreso de la Unión, 1986:
T. 71, H . 2).
No cabe duda de que el gobierno optó por una alternativa que supuso evitar cualquier modalidad que implicara restringir la mercantilización de las viviendas o implicara el involucramiento del Estado en su admi-nistración. Es claro que luego de la experiencia de Tlatelolcp — u n con-junto administrado por el Estado a través de la modalidad de certificados de participación inmobiliaria—, si algo no deseaban las autoridades era convertir al gobierno en "casero". Pero si la incorporación al mercado inmobiliario de las viviendas en no resultan tan claros los efectos que tal hecho tendrá. A l respecto pue-
den formularse dos preguntas: ¿qué grado de viabilidad práctica poseían
las alternativas que tendían a la restricción de la propiedad privada?, ¿en
qué medida la inexistencia de tal restricción abre el espacio para la "es-
peculación i n m o b i l i a r i a " en contra de los beneficiarios y a favor de los
casatenientes?
IV. Un poco de prospectiva: reflexiones sobre los efectos sociales del PRHP
Son dos las realidades sociales a partir de las cuales parece razonable es- pecular respecto de los efectos sociales del PRHP: la categoría social que
conforman u n grupo numeroso de familias pertenencientes al sector popu-
lar urbano, convertidas en propietarias de la vivienda en que habitan; y
un actor c o l e c t i v o , las uniones de vecinos y damnificados que, si a dife-
rencia de la primera, no tuvieron su origen en el PRHP, en cierta medida
se consolidaron y formaron u n número significativo de activistas alrede-
dor del programa de reconstrucción habitacional.
U n a primera cuestión que surge y que en general ha atraído la aten-
ción de los observadores del PRHP, es la presunta incapacidad del grupo
de "nuevos propietarios" para hacerse cargo del pago del crédito guber-
namental. Según los datos que maneja RHP, la distribución de las fami-
lias beneficiarías por niveles de ingreso se muestra en el cuadro 6.
C o n las reservas del caso, dadas las conocidas dificultades para cap- tar adecuadamente los ingresos de las familias, es previsible que cuando LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP 97
Familias beneficiarías del PRHP. Distribución por niveles de ingreso
Ingreso en veces
el s a l a r i o mínimo Porcentaje de f a m i l i a s
0.51 a 1.0 7.3
1.01 a 1.5 19.3
1.51 a 2.0 22.9
2.01 a 2.5 17.8
2.51 a 3.0 10.2
3.01 a 3.5 6.3
3.51 a 4.0 3.8
Fuente: RHP (1986: 33).
menos en los tres estratos inferiores, se presenten dificultades para pagar el crédito. Ahora bien, que estas dificultades vayan a derivar en la expul-sión de una elevada proporción de familias no constituye una tendencia inexorable. Por una parte, la política gubernamental respecto de las familias que tengan dificultades para amortizar el crédito no es u n hecho dado. La cláusula de los contratos de compra-venta que establece: que la existen-cia de tres mensualidades vencidas dará lugar a la rescisión del contrato, salvo que medien razones de "incapacidad", puede ser interpretada y utili-zada de diversas formas. Su aplicación, por otra parte, podrá tropezar o no con la acción solidaria y organizada de los vecinos. Otro aspecto relacionado con definiciones gubernamentales y que puede implicar u n alto grado de presión sobre la capacidad de pago de los vecinos, es el relativo a los precios que el Estado fije a las tasas y servi-cios (predial, agua, electricidad y gas, fundamentalmente). Durante el último año, los aumentos a la electridicad y el gas han estado muy por encima del aumento promedio de precios. Ahora bien, el posible desplazamiento de beneficiarios, no sólo debe ser relacionado con la incapacidad de pago. Existen otros factores que se presentan normalmente entorno a la vivienda de interés social, y que segu-ramente operarán también en este caso. Por una parte, las operaciones de traspaso motivadas por circunstancias familiares o laborales o por la exis-tencia de alternativas habitacionales que hagan posible realizar el valor de la vivienda. Por otra, y por razones semejantes, la difusión del arren-damiento. Si bien el contrato de compra-venta establece que las viviendas-no se podrán traspasar n i arrendar hasta que se haya cancelado la totalidad del crédito, lo probable es que tales operaciones comiencen a producirse desde u n principio, tal como lo demuestra la experiencia existente en otros programas de interés social. ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS
Cabe preguntarse si de haberse adoptado una forma diferente de pro-
piedad, orientada a bloquear la incorporación de las viviendas al mercado
inmobiliario, los resultados hubieran sido muy distintos. Un ejemplo per-
tinente es el del ejido; su carácter de no enajenable no ha impedido su
fraccionamiento y venta por parte de los ejidatarios para uso habitacio-
nal, dando así lugar a una de las formas fundamentales de "irregulari-
dad" en los asentamientos populares urbanos (véase, entre otros, Azuela,
et al, 1984 y Varley, 1985). Del mismo modo, no parece haber razones
muy claras por las que la adopción de alguna fórmula de "propiedad
social" en el caso del PRHP, no hubiera dado lugar a la aparición de una
nueva modalidad de "irregularidad". Es que, más allá de la intencionali-
dad que pueda atribuirse a la decisión de constituir a los beneficiarios del
PRHP en propietarios privados de sus viviendas, el espectro de relaciones
sociales conformadas alrededor de la producción, circulación y tenencia
de la vivienda en el ámbito urbano, promueve su mercantilización, la cual
tiende a producirse aun cuando existan impedimentos de carácter legal
para ello.
Como sea, no cabe duda de que en el caso que nos ocupa se abrirá
un proceso de circulación mercantil de las viviendas, el cual llevará segu-
ramente a que muchas de ellas se conviertan en viviendas de alquiler.
¿Autoriza esto a pensar que esta mercantilización dará lugar a un proceso
de especulación inmobiliaria que operará en beneficio de los casatenien-
tes y en contra de los nuevos propietarios? Por varias razones creemos que
no. La primera, que el inquilinato en el área central de la ciudad de México
no ha sido el resultado del "despojo" de viviendas, sino de un proceso
de acumulación de bienes inmuebles cuya dinámica pertenece en gran
medida al pasado. La segunda, que es muy dudosa la existencia de un
grupo de casatenientes que se encontraran a la espera de reconstituir el
inquilinato con base en los condominios vecinales. La tercera, que no exis-
ten razones para suponer que las viviendas resultantes del PRHP puedan
ser visualizadas como una buena inversión especulativa para el capital
Lo que sí puede producirse es un proceso de sustitución de familias
de los estratos más bajos por otras de estratos más elevados, y también
una cierta concentración de la propiedad de las viviendas, derivada de
la desigualdad económica existente entre los propios beneficiarios del pro-
grama. Seguramente, una parte de estos se convertirán en caseros.
En cuanto al actor c o l e c t i v o , las uniones de vecinos y damnificados,
no es arriesgado suponer que tenderán a persistir e incluso a extenderse
a familias no incorporadas al pograma de reconstrucción. Los supuestos
sociales para que así ocurra parecen estar dados.
Por una parte, las uniones han generado a lo largo del proceso de
reconstrucción un patrimonio a administrar, conformado a través de pro-
yectos cooperativos que en algunos casos involucran a las propias vivien-
LA FORMACIÓN DE U N A POLÍTICA SOCIAL: EL CASO PRHP
das y en otros a un conjunto de equipamientos colectivos: guarderías,
lavanderías, comedores, talleres de capacitación, etc. Por otra parte, el pro-
ceso de politización y participación colectiva dejará entre otras cosas un
saldo de activistas urbanos que tenderán a dar continuidad a la organiza-
ción vecinal a partir de la problemática que deja abierta la reconstrucción
habitacional: administración de los condominios vecinales, gestión y lucha
por la conservación de la vivienda, demanda de equipamientos y servi-
cios. Además, la masiva conformación de un grupo de beneficiarios dará
lugar, seguramente, a la constitución del grupo de los no beneficiarios,
es decir, aquellos que seguirán habitando en vecindades deterioradas e
inscritos en las relaciones de inquilinato, circunstancias que los constitu-
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Source: http://codex.colmex.mx:8991/exlibris/aleph/a18_1/apache_media/SKASI4L9D2NYVKTIFYE1N864S4V75B.pdf